8.- Departamento 20: Perspectivas, desafíos y sueños
Introducción La emigración es un fenómeno que siempre ha estado presente en la historia uruguaya. Sin embargo, desde la década de los setenta la emigración de los uruguayos ha tenido un fuerte impacto demográfico. Entre 1963 y 1985 se calcula que dejaron el país unas 310.000 personas, equivalente al 12% de la población media del período y abarcó a aproximadamente el 20% de la población económicamente activa. En la década de 1990 las estimaciones eran que un 10-12% del total de habitantes de Uruguay vivía en el exterior.
Lo cierto es que la emigración se ha vuelto estructural, con momentos de auge determinados por situaciones como la crisis económico-financiera de 1981-1982, la extensa recesión económica que comenzó en 1999 y que finalizó con la brutal crisis económica de 2002.
En tal sentido, la Diáspora creció rápidamente como consecuencia de la crisis del 2002 que obligó a muchos uruguayos a emigrar. Según los últimos datos proporcionados por el Instituto Nacional de Estadística (INE), el 66% de quienes emigraron entre 1996 y 2004, pertenecen a una población joven de entre 20 y 39 años de edad. Lo más preocupante es que el perfil del emigrante actual es joven y más calificado que el promedio de los ciudadanos del país.
De acuerdo a una investigación de Adela Pellegrino y Daniel Macadar, Uruguay perdió en los últimos seis años a 122 mil personas, que se sumaron a otras 480.000 que lo habían abandonado desde los primeros años sesenta, época en que el país dejó de ser receptor de inmigración y comenzó a dejar de ser la llamada “Suiza de América”. Los uruguayos “de afuera” superan en consecuencia los 600 mil, en un país de de 3.100.000 habitantes.
Cabe señalar que, los nuevos emigrantes tienen mayor nivel de calificación que el promedio de la población residente, aún si pesan menos que en oleadas migratorias precedentes quienes tienen formación universitaria. Según Adela Pelegrino “el hecho de que los que se vayan sean jóvenes en plena capacidad productiva, y calificados, es el dato más preocupante de todos. En un país envejecido como éste, que por su pirámide de edad se parece mucho a uno europeo, eso es terrible”. Una república “gerontocrática’ que se defiende a brazo partido y que subsiste, pese a la erosión, ladeando a sus jóvenes.
Otro rasgo de la emigración uruguaya reciente es que está integrada muy a menudo por grupos familiares enteros. Ya no se da aquella situación tan común entre los emigrantes por motivos económicos de que primero parte el “jefe de familia” y luego lo siguen “mujer e hijos”. Otro dato significativo es que buena parte de los jóvenes que dejan el país lo hacen como estrategia de emancipación de sus hogares, ya que en numerosos casos sus padres viven ya fuera del país.
Uruguayos en el exterior
La colectividad uruguaya más grande fuera de fronteras es la residente en Argentina. A ésta le siguen en un rango más o menos similar: España, Estados Unidos y Brasil. Y en un tercer nivel están Canadá, Australia y México, países en los que hay entre 10 y 15 mil uruguayos. Finalmente también hay grupos numerosos en Italia y Suecia.
En cuanto a la calidad de vida de los emigrantes, la mayoría de los radicados fuera de la región están en situación de pleno empleo, es decir están insertos en el mercado laboral de la sociedad de acogida; obviamente con distintas modalidades y distintas niveles de ingreso, pero en general hay una determinada y cierta facilidad y fluidez para insertarse laboralmente. Situación que difiere sustancialmente con la vivida por quienes eligieron quedarse en la región y hoy conforman un contingente importante de uruguayos muy empobrecidos o en situación económica difícil.
Desarrollo Es innegable que la Diáspora uruguaya ha recibido históricamente muy escasa atención por parte del Estado y son casi inexistentes las políticas destinadas a favorecer el retorno, aunque fuera parcial, de franjas de los emigrados, sobre todo los de mayor calificación.
Uno de los primeros atisbos de política migratoria fue dado en el 2001 con la creación de la Comisión Nacional para la Vinculación de los Uruguayos Residentes en el Exterior, designada por el Poder Ejecutivo.
La Comisión Nacional para la Vinculación de los Uruguayos Residentes en el Exterior tenía entre sus principales cometidos proponer nuevos programas e iniciativas que apunten a la vinculación; facilitar el establecimiento o el buen funcionamiento de los mecanismos vinculatorios; dar continuidad al proyecto y ser el órgano que institucionalizara al programa.
Como resultado de dicha Comisión se creo el Programa de Vinculación con los Uruguayos Residentes en el Exterior. A través del mismo se buscaba establecer mecanismos y procedimientos dirigidos a vincular a los uruguayos que residen fuera del Uruguay con diversas instituciones del Uruguay. Pero dicho Programa fue más un foro de intercambio, que nada apuntó al desarrollo de una real política migratoria destinada a contemplar la situación de la numerosa comunidad uruguaya residente en el exterior. En nada
contemplaba la inclusión de los connacionales a la vida política del país (derecho al voto en el exterior) y mucho menos hacerlos participes como constructores del quehacer nacional.
Con la llegada al gobierno del Frente Amplio, en 2005, se produce un giro radical y necesario en estos temas, y se comienza a trabajar activamente para revertir la omisión que por décadas el Gobierno uruguaya ha tenido para con los compatriotas allende fronteras. El Programa de Gobierno del Frene Amplio asume claramente el compromiso de incorporar a la vida nacional a los uruguayos residentes en el exterior.
En tal sentido, para hacer posible esa incorporación se hizo necesario crear una nueva institucionalidad que reflejara en los hechos el compromiso del nuevo Gobierno, creándose para ello la Dirección General de Asuntos Consulares y Vinculación (DGCV), dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores (decreto 345/08 de 25/9/2005), a cargo del Dr. Álvaro Portillo. A iniciativa de la DGCV, que simbólicamente adopta el nombre de Departamento 20 (D20), se promueve la creación de Consejos Consultivos (CC) en cada lugar donde existan uruguayos. Los mismos responden a la idea de incluir a todos los uruguayos que viven fuera del territorio nacional, reconociendo su existencia y calidad de uruguayos por parte del Estado, dando apoyo a sus inquietudes y necesidades en lo jurídico, social y cultural. También se busca dar oportunidades para que los uruguayos que así lo deseen, puedan aportar con sus conocimientos en lo profesional, científico o técnico desde su actual lugar de residencia al desarrollo del país así como al incremento de la difusión de nuestra cultura, comercio y relaciones fuera de fronteras.
Es así que en este nuevo marco se comenzó a revincular al país con los compatriotas residentes en el exterior. Se adoptaron varias medidas y se procedió a informar de esta nueva política a toda la Diáspora, ya sea a través de los Servicios Diplomáticos o a través de visitas personales por parte de integrantes del D20.
Pero la tarea no fue facial, a la escasez de recursos se sumó la tenaz y tozuda guerra silenciosa que los Servicios Diplomáticos del país le declararon al D20, de manera de hacer naufragar esta nueva e inédita iniciativa. Porque no seamos ingenuos, los “profesionales” diplomáticos poco y nada han querido
con los emigrantes, tan solo unas pocas muestras de honrosos funcionarios públicos en el exterior se han acercado realmente a ellos, los mas los han despreciado, destratado y tan solo concurren a la conmemoración de las fecha patrias.
El D20 en su concepción significa un cambio de mentalidad, no tan solo para los que viven en el país sino también para los que están afuera, pero por sobre todo para el Servicio Exterior, en cuanto su condición de funcionario público se extiende en su estadía exterior, es un prestador de servicios públicos y por tanto sujeto al control democrático de cualquier nacional.
Uno de los pilares del D20 era propiciar la participación política de los uruguayos en el exterior, lo cual supone en una de sus aristas fundamentales el derecho al voto. Vieja bandera del FA, el ejercicio de tal derecho siempre fue combatido por parte de los partidos tradicionales. Sin perjuicio de ello, asumido el nuevo gobierno se impulsó el reconocimiento por la vía Parlamentaria, la cual fue rápidamente bloqueada por los actores políticos tradicionales. De cara a un próximo gobierno del FA es indispensable cumplir con la promesa, o es que solo nos acordamos de nuestros coms triotas en el exterior cada 5 años para que hagan finanzas y los que puedan viajen a votar? Es una actitud hipócrita y que tan solo llevará al desencanto a una cantidad importante de la Diáspora que no tendrá interés mayor en el D20 y menos aun en el Uruguay del Cambio.
Clao ultimo desenlace a esta historia debemos señalar el vuelco radical que ha dado el MRREE con las nuevas designaciones (desde Gonzalo Fernandez) y la partida de Álvaro Portillo, sumado a nombramientos en el exterior muy criticados por los CC (ejemplo Embajador en Argentina) y escaso apoyo, salvo contadas excepciones, por parte de los diplomáticos en el exterior.
A pesar de tanto viento en contra se han dado pasos concretos, a saber: se realizaron dos Congresos Mundiales de CC en Uruguay (2006 y 2007); se crearon 35 CC; se aprobó la ley Migratoria (nro.18.250 de 6/1/2008) en la cual se reconoce legalmente la existencia de los CC y se los define como organizaciones autónomas y representativas de los uruguayos residentes en el exterior, cuyo cometido central será la vinculación con el país en sus más diversas manifestaciones y se comete al Servicio Exterior, dentro del ámbito de sus competencias, brindarles el apoyo que les sea requerido.
Pero no basta con las medidas dadas hasta ahora es necesario más y mejor D20. Del voto en el exterior
El abordar el debate del ejercicio de los derechos políticos por parte de los uruguayos residentes en el exterior implica abrir un profundo debate acerca de las diversas perspectivas acerca de los conceptos de ciudadanía, acceso al espacio público, derecho al voto, normas constitucionales, participación, instrumentación de los correspondientes mecanismos electorales, posible orientación política del electorado en el exterior y condicionamientos referidos a la permanencia o avecinamiento al territorio nacional en función del ejercicio de los derechos políticos.
Por nuestra parte, partimos de la constatación de que el derecho es preexistente; el problema surge entonces en la forma de hacerlo efectivo a través de la implementación concreta del sufragio y ampliación de la consideración de la diáspora uruguaya para que ejerza de manera igualitaria a sus compatriotas su derecho al voto.
A nuestro juicio, se trata de cómo resolver un problema de participación y de restricción o apertura del espacio público a los 600.000 uruguayos residentes en el exterior.
Es evidente que al ampliar la participación ciudadana se tornará más compleja la dinámica del sistema y su respuesta frente a las demandas planteadas por la ciudadanía, pero de todos modos es preferible contar con ciudadanos activos para contribuir a la calidad de funcionamiento del sistema democrático que ciudadanos pasivos, apáticos o no informados mas permeables a manejos e influencias a la hora de votar.
Al respecto, los ordenamientos jurídicos no condicionan la titularidad de los derechos políticos a la residencia y este factor debe entenderse en el marco de un mundo globalizado en el cual la diáspora reclama el ejercicio de éstos como vínculo de pertenencia al país de origen. Es por ello, imperativo aumentar la posibilidad de participación ciudadana para hacerla extensiva al mayor número de personas posibles.
Esto contribuiría de forma adicional, a mejorar globalmente la calidad y el rendimiento del propio sistema democrático en su conjunto en cuanto a la capacidad de respuesta del sistema frente a la aparición de una multiplicidad de demandas y nuevos problemas planteados por la ciudadanía.
Lo que apelamos es a considerar una noción de ciudadanía incluyente, acorde a las democracias representativas modernas, y rechazar de plano el desconocimiento de los compatriotas en el exterior colocándolos en un plano de desigualdad a la hora de participar en las decisiones ciudadanas.
En este marco, la Fuerza política debe adoptar un rol más activo, levantar la bandera que permita despejar cualquier argumento relativo al reconocimiento del derecho al voto a la diáspora, en el sentido de que este derecho existe y está consagrado en la Carta Magna, solamente se trata de materializarlo. Ello a su vez implica reconocer la importante contribución de la diáspora al debate de los temas de interés nacional en múltiples áreas (política, social, económica y especialmente de vinculación con el país).
Propuesta De cara a profundizar el D20 y a cumplir con compromisos históricos postergados es necesario un proceso de verdadera formulación de una política migratoria por parte de un nuevo gobierno del FA que haga realidad el D20.
En al sentido, teniendo en cuenta el carácter multidimensional y complejo de la migración es necesario elaborar un “Plan Nacional para los Uruguayos Residentes en el Exterior”. La elaboración del mismo supone un posicionamiento político-ideológico de la fuerza política FA comprometida con la realidad y su voluntad de transformarla, pero por sobre todo no abandonar al D20 cuando las “papas queman” (cambios en Cancillería).
Un Plan Nacional refiere a la necesidad indispensable de desarrollar un marco común, amplio y pluralista, que incluya a todos los y las integrantes de la Nación. Tal marco deberá sobrepasar la miopía estatal nacional, involucrando también a los países de acogida.
Es necesario dignificar el proceso migratorio y por ello el Plan es concebido como una Política de Estado, en donde se reconozca al emigrado como actor de desarrollo del país y por ende sujeto activo del proceso de construcción del Uruguay del Cambio.
Por ello es necesario, en tanto no se procese un verdadero cambio en el MRREE, mudar el D20 hacia otra orbita, como puede ser una Comisión interministerial dependiente de Presidencia que asegure la imparcialidad del proceso y el no flechamiento de la cancha; para ir en una etapa mas
avanzada a una verdadera Secretaria de estado encargada de atender las necesidades de la Diáspora.
Para el desarrollo del Plan se intervendrá en varios ejes según los actores con quien se interactúe:
En relación con los uruguayos en el exterior
• Se velará por que los compatriotas cuenten con todas las garantías para ejercer plenamente sus derechos, desarrollen sus capacidades y se constituyan en parte integral del Uruguay Productivo. En este caso se deben abordar dos temas esenciales:
A- Viabilizar el real ejercicio de los derechos políticos preexistentes en la Constitución, habilitando una instancia que permita la participación ciudadana de los uruguayos que viven fuera del país, garantizando, entre otros, los derechos políticos de todos los uruguayos, equiparando la opción por su ejercicio entre los residentes en el exterior y quienes viven en el territorio nacional (igualdad en cuanto al acceso al acto de votar).
B- Teniendo en cuenta las experiencias de otros países, la emigración de recursos calificados constituye una pérdida de gran impacto para los países de origen. Pero estas pérdidas pueden convertirse en ganancia cuando se logra el retorno o al menos la vinculación de los emigrantes con los proyectos del país de manera que trasladen las experiencias y conocimientos adquiridos. Lo que es claro es que los países que han logrado recuperar de alguna manera los «talentos perdidos» han implementado fuertes políticas en esa dirección.
• Se facilitará la vinculación solidaria y sostenida de los ciudadanos y ciudadanas emigrantes uruguayos con su patria, creándose un marco legal adecuado para ello (donaciones, proyectos solidarios, etc.).
• Se desarrollarán programas de atención integral a las personas emigrantes, a sus familias en su lugar de origen. El Estado uruguayo se olvidó de sus ciudadanos, no solo se debe acordar de ellos dentro de fronteras sino también fuera. Ese descuido ha dejado una huella irreparable, en el mayor de los casos, que hacen que muchos de nuestros compatriotas vean con desidia al país. Es necesario recuperar al emigrado.
• Se impulsará el programa de retorno voluntario, digno y sostenible.
Debe ser una tarea desarrollada con sumo cuidado debido a que las condiciones socioeconómicas del país todavía no tienen la fortaleza necesaria para colmar las expectativas de quienes desean regresar. Los factores subjetivos son centrales en las corrientes migratorias. La existencia de un proyecto de “país posible” podría operar como disparador para que muchos opten por quedarse, y para que otros tantos sigan apostando al país desde afuera. Estimular la confianza y realizar verdaderas inversiones para religar a los emigrados deben ser dos aspectos centrales de un conjunto de meobdas globales que la realidad nacional exige con urgencia. Evaluar la continuidad de la Oficina del Retorno y Bienvenida (creada en el segundo Congreso de CC – 2007).
• Incentivará la canalización de las remesas individuales y colectivas, en programas de inversión en beneficio de sus familias y de su comunidad.
• Se creará una plataforma virtual, que sirva para apoyar la integración de los ciudadanos y sus familias, mejorando los procesos de comunicación en los distintos niveles de proceso migratorio con el uso de las nuevas tecnologías (pagina web conexionurugay; canal digital conexionurugaytv).
• Se implementarán programas de comunicación entre Uruguay y entre los principales países de destino de los emigrantes enfocados a fortalecer las raíces. En relación con la sociedad civil
• Se propiciará, tanto en el territorio nacional como en el extranjero, la participación ciudadana y la consolidación de redes sociales, involucrando de forma especial a las compatriotas, a sus familias y organizaciones, así como a las instituciones que velan por sus derechos.
• Se impulsará canales de diálogo y participación para la construcción colectiva de políticas, programas y proyectos a favor de los emigrantes y sus familias. En relación con las instituciones del Estado
• Se coordinará con los organismos del Estado competentes la planificación y ejecución de la política migratoria en todas sus dimensiones, según el criterio de complementariedad.
• Se dará la mas amplia participación a los CC en el desarrollo y ejecución de la Política migratoria, en tanto verdaderos beneficiarios de la misma.
• Apoyar a las diferentes entidades estatales en la eliminación de todas aquellas causas económicas, sociales y políticas que provocan la emigración.
• Se crearán proyectos y campañas para que se recupere el sentido de pertenencia a la nación en coordinación con los Ministerios de Turismo y Cultura. • Se fortalecerá la capacidad institucional instalada para la atención y protección efectiva de los uruguayos en el exterior.
• Se capacitará a enseñantes de nivel primario y secundario en la problemática de la migración (D20).
Conclusión
Mucho se ha hecho en este periodo de gobierno pero es necesario profundizar el cambio en materia de política migratoria, la cual forma parte de un proyecto país, si una de los objetivos no se cumple los demás quedan truncos. Pero por sobre todo tener un real entendimiento de la Diáspora, no todos quieren volver, pero no por eso dejan de ser menos uruguayos. Es necesario comprometer realmente al Estado en este proyecto, el emigrado ya se acercó al país ahora el país tiene que hacer lo mismo.
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